Ένα πέπλο μυστηρίου και άγνοιας καλύπτει τα πάντα, και περιμένουμε να ξεκαθαρίσουν τα πράγματα, ενδεχομένως μετά που θα οριστικοποιηθούν τα διάφορα διαφαινόμενα σενάρια

Τι αλλάζει; Έρχονται τα πάνω, κάτω. Τι σημαίνει αυτό για την Κυβέρνηση, τους υπαλλήλους των Ημικρατικών Οργανισμών και τον απλό πολίτη; Δεν μας το έχει πει κανείς καθαρά. Μιλούν όλοι με γενικότητες, από πολιτικούς, κόμματα και συντεχνίες, μέχρι οικονομολόγους και άλλους ειδήμονες, ίσως γιατί δεν ξέρουν και οι ίδιοι τι ακριβώς θα γίνει. Ένα πέπλο μυστηρίου και άγνοιας καλύπτει τα πάντα, και περιμένουμε να ξεκαθαρίσουν τα πράγματα, ενδεχομένως μετά που θα οριστικοποιηθούν τα διάφορα διαφαινόμενα σενάρια.

Κομφούζιο
Οι πολιτικοί βλέπουν το θέμα από πλευράς πολιτικών σκοπιμοτήτων και ο καθένας παίρνει θέση ανάλογα με την πολιτική που ακολουθεί το κόμμα του. Οι συντεχνίες βλέπουν το θέμα από πλευράς του καθεστώτος των υπαλλήλων των ημικρατικών οργανισμών και προασπίζονται τα δικαιώματα των υπαλλήλων αυτών. Οι οικονομολόγοι δεν συμφωνούν όλοι ως προς τη σκοπιμότητα της ιδιωτικοποίησης ή ως προς τον τρόπο με τον οποίο αυτή θα πρέπει να γίνει και αναφέρονται σε διάφορα μοντέλα ιδιωτικοποιημένων οργανισμών άλλων χωρών. Ορισμένοι τάσσονται υπέρ της ιδιωτικοποίησης, όπως ο Νομπελίστας κ. Χριστόφορος Πισσαρίδης, και άλλοι εναντίον της, τουλάχιστον στο παρόν στάδιο της οικονομίας, προτού αυτή να μπει σε τροχιά ανόδου, όπως ο διεθνώς γνωστός «σοφός» Πέτερ Μπόφιγκερ (βλ. εφημερίδα «Το Βήμα», 17.11.2013, σελ. Α13).

Οι απλοί πολίτες, όπως εγώ, αναμένουμε να δούμε τι θα προκύψει από όλο αυτό το κομφούζιο και τι θα κληθούμε εμείς να πληρώσουμε στο τέλος. Θα πρέπει να συνειδητοποιήσουμε ότι, με την ιδιωτικοποίηση των ημικρατικών οργανισμών, από «πολίτες», με όλα τα συνταγματικά δικαιώματα που συνεπάγεται η ιδιότητα του «πολίτη», ως διοικουμένου, θα καταλήξουμε απλοί «καταναλωτές», όπως όταν αγοράζουμε πράγματα από υπεραγορές.

Εκτός από τους «καταναλωτές», υπάρχουν και πολλά άλλα πρόσωπα, ιδιώτες ή επαγγελματικές ομάδες που κινούνται μεν εκτός των ημικρατικών οργανισμών, οι δραστηριότητές τους, όμως, αμέσως ή εμμέσως, συνδέονται με τη λειτουργία των εν λόγω οργανισμών, όπως είναι οι έμποροι- προμηθευτές των εν λόγω οργανισμών, άτομα ή εταιρείες που είτε προσφέρουν τις υπηρεσίες τους στους προαναφερθέντες οργανισμούς είτε απολαύουν των υπηρεσιών των οργανισμών αυτών, νομικοί ή οικονομικοί σύμβουλοι, λογιστές, ελεγκτές κ.ά. Ειδικά για τους νομικούς, δεν είναι μόνο οι νομικοί σύμβουλοι των οργανισμών, εσωτερικοί ή εξωτερικοί, που συνδέονται με τους οργανισμούς αυτούς, αλλά και οι δικηγόροι ιδιωτών που προσφεύγουν εναντίον αποφάσεων ή πράξεων των ίδιων οργανισμών.

Με απλά λόγια, πολύς κόσμος ασχολείται ή συναλλάσσεται με τους περί ων ο λόγος Οργανισμούς ή απασχολείται από αυτούς, είτε μέσα στα πλαίσια συνηθισμένων εμπορικών ή επαγγελματικών συναλλαγών είτε μέσα στα πλαίσια νομοθετικώς ρυθμιζόμενων συναλλαγών, όπως π.χ. οι διάφοροι προσφοροδότες, οι προσφορές των οποίων ρυθμίζονται από τη νομοθεσία περί Προσφορών του Δημοσίου. Μέχρι και το Ανώτατο Δικαστήριο ασχολείται με τους εν λόγω οργανισμούς, εκδικάζοντας προσφυγές που εκκρεμούν ενώπιόν του εναντίον αποφάσεων των Οργανισμών αυτών.

Το ιστορικό
Τι είναι, λοιπόν, οι Ημικρατικοί Οργανισμοί και τι είναι αυτό που οδηγεί στη δημιουργία τους; Επιγραμματικά, όταν το Κράτος αποφασίσει να μην εμπιστευθεί στην ιδιωτική πρωτοβουλία ορισμένους τομείς που έχουν ζωτική οικονομική και κοινωνική σημασία, γιατί αποβλέπει σε πλατιά και φθηνή παροχή υπηρεσιών στους πολίτες, π.χ. φωτισμό, τηλέφωνα, ύδρευση, τότε δημιουργεί με νομοθεσία Ημικρατικούς Οργανισμούς, που είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, στα οποία αναθέτει μονοπωλιακώς τους εν λόγω τομείς. Με το ίδιο πνεύμα, το Κράτος παρεμβαίνει σε δραστηριότητες όπου η ιδιωτική πρωτοβουλία δεν θα εκδηλωνόταν, γιατί δεν υπάρχει κέρδος, πλην όμως η παροχή συναφών υπηρεσιών κρίνεται αναγκαία, όπως στην περίπτωση του Φορέα Κατανομής των Οικονομικών Βαρών. Τέλος, το Κράτος παρεμβαίνει σε τομείς που είναι σημαντικοί για την οικονομία της χώρας, όπως π.χ. θα μπορούσε να γίνει με τη δημιουργία ημικρατικού οργανισμού για την εκμετάλλευση του φυσικού αερίου.

Έτσι, πριν από πολλά χρόνια, η Πολιτεία, κατ’ ακρίβειαν η τότε αποικιακή Κυβέρνηση, προχώρησε με την κρατικοποίηση της ιδιωτικής εταιρείας που παρείχε ηλεκτρική ενέργεια, δημιουργώντας, με νομοθεσία, την Αρχή Ηλεκτρισμού Κύπρου (Α.Η.Κ.), όπως έπραξε αργότερα δημιουργώντας την Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου (Α.ΤΗ.Κ., γνωστότερη τότε ως CY.T.A.), το Ραδιοφωνικό Ίδρυμα Κύπρου (Ρ.Ι.Κ.), καθώς και άλλους οργανισμούς ή γενικότερα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Ομοίως, και η Κυπριακή Δημοκρατία προχώρησε στην ίδρυση ημικρατικών οργανισμών, όπως των Δασικών Βιομηχανιών Κύπρου, της Αρχής (αρχικώς Οργανισμού) Λιμένων Κύπρου (Α.Λ.Κ.), του Χρηματιστηρίου Αξιών Κύπρου (Χ.Α.Κ.) και άλλων οργανισμών ή γενικότερα νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.

«Νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου»
Η ερμηνεία του όρου «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου» εμπεριέχεται στην ερμηνεία του όρου «δημοσία υπηρεσία» στο Άρθρο 122 του Συντάγματός μας, το οποίο προνοεί, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: «Ο όρος "δημοσία υπηρεσία" σημαίνει υπηρεσίαν υπαγομένην εις την Δημοκρατίαν, πλην της υπηρεσίας εν τω στρατώ ή εν τοις σώμασιν ασφαλείας της Δημοκρατίας και περιλαμβάνει υπηρεσίαν παρά τω Οργανισμώ Εσωτερικών Τηλεπικοινωνιών Κύπρου, τω Ραδιοφωνικώ Ιδρύματι Κύπρου και τω Οργανισμώ Ηλεκτρισμού Κύπρου και παρ’ οιωδήποτε ετέρω νομικώ προσώπω δημοσίου δικαίου ή παρ’ οιωδήποτε ετέρω οργανισμώ δημοσίου δικαίου άνευ νομικής προσωπικότητος, ιδρυομένοις προς το δημόσιον συμφέρον υπό νόμου, των οποίων τα κεφάλαια είτε παρέχονται είτε είναι ηγγυημένα υπό της Δημοκρατίας, εν ή δε περιπτώσει η επιχείρησις ασκείται αποκλειστικώς υπό τοιούτου νομικού προσώπου ή οργανισμού, εφ’ όσον η διοίκησις αυτού τελεί υπό τον έλεγχον της Δημοκρατίας».

Βεβαίως, με βάση το δίκαιο της ανάγκης, ο περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμος του 1967, όπως αργότερα τροποποιήθηκε και αντικαταστάθηκε, έδωσε στενότερη ερμηνεία στον όρο «δημόσια υπηρεσία», περιορίζοντάς τον μέσα μόνο στα κυβερνητικά πλαίσια, χωρίς να περιλαμβάνει πλέον σ’ αυτόν την υπηρεσία σε ημικρατικούς οργανισμούς ή γενικότερα σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Όμως, τούτο δεν επηρεάζει, κατά τη γνώμη μου, την ερμηνεία του όρου «νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου» που εμπεριέχεται στο Άρθρο 122 του Συντάγματος, η οποία άλλωστε στηρίζεται και στις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου.

Τα παραδείγματα
Για να καταλάβουμε καλύτερα τι σημαίνει νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου μέσα στην έννοια του ανωτέρω Άρθρου του Συντάγματος, ας πάρουμε ως παράδειγμα την Α.Η.Κ. και την Α.ΤΗ.Κ. που προνοούνται ρητά στο εν λόγω Άρθρο, καθώς και την Α.Λ.Κ. που δημιουργήθηκε μεν αργότερα, πληροί όμως τις προϋποθέσεις του Άρθρου αυτού. Μιλούμε για νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σε αντιπαραβολή με τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, π.χ. τις ιδιωτικές εταιρείες Λίμιτεδ, όπως αυτές είναι γνωστές. Ενώ οι ιδιωτικές εταιρείες δημιουργούνται με ιδιωτικά κεφάλαια προς το ιδιωτικό συμφέρον και ανήκουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου δημιουργούνται προς το δημόσιο συμφέρον με νόμο και ανήκουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου, τα κεφάλαια τους και, γενικότερα, τα περιουσιακά τους στοιχεία παρέχονται σ’ αυτά και είναι εγγυημένα από το Κράτος, και τα Διοικητικά τους Συμβούλια διορίζονται και, σε μεγάλο βαθμό ελέγχονται, από την Κυβέρνηση.

Παρόλο τον βαθμό ελέγχου από την Κυβέρνηση, τα πρόσωπα αυτά είναι αυτόνομα και ασκούν εξουσίες που προσιδιάζουν στο Κράτος. Μεταξύ άλλων, εκδίδουν Κανονισμούς, με την έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου, επιβάλλουν τέλη (φόρους) και δικαιώματα αναφορικά με την παροχή των υπηρεσιών τους, ενώ οι ίδιοι οι Οργανισμοί δεν καταβάλλουν φόρους ή τέλη στο Κράτος, έχουν δικαίωμα απαλλοτρίωσης ιδιωτικής ιδιοκτησίας υπό τους όρους που προνοούνται στη νομοθεσία τους, εκδίδουν εκτελεστές ατομικές διοικητικές πράξεις ή αποφάσεις που μπορούν να προσβληθούν ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου, επιβάλλουν διοικητικά πρόστιμα (π.χ. η Α.Λ.Κ.), απασχολούν υπαλλήλους με καθεστώς όμοιο μ’ αυτό των δημοσίων υπαλλήλων, προκηρύσσουν προσφορές για προμήθεια αγαθών ή παροχή σ’ αυτούς υπηρεσιών με βάση τον Νόμο για τις Προσφορές του Δημοσίου, κ.ο.κ.

Κράτος εν κράτει
Είναι εμφανές ότι κάθε Ημικρατικός Οργανισμός αποτελεί, χωρίς υπερβολή, κράτος εν κράτει, που μέσα στην πολύχρονη λειτουργία του έχει δημιουργήσει, εντός και εκτός, ένα πολύπλοκο πλέγμα νομικών δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, τόσο δημοσίου όσο και ιδιωτικού δικαίου, που απορρέουν από τη μέχρι τώρα άσκηση των αρμοδιοτήτων του, σε βαθμό που καθίσταται εξαιρετικά δύσκολο το έργο ενδεχομένης αποκρατικοποίησης ή, αν θέλετε, μετοχοποίησης ή ιδιωτικοποίησής τους. Ένα έργο που χρειάζεται ψύχραιμο και πολύ επιδέξιο χειρισμό, για να μην υπάρξουν παρενέργειες. Ειδικότερα, χρειάζεται η ετοιμασία του κατάλληλου νομοθετικού πλαισίου, περιλαμβανόμενης ενδεχομένως και της τροποποίησης του Άρθρου 122 του Συντάγματος, το οποίο δεν είναι θεμελιώδες Άρθρο, και στο πλαίσιο αυτό να περιέχονται οι αναγκαίες μεταβατικές διατάξεις, ώστε η μετάβαση των Ημικρατικών Οργανισμών από το καθεστώς δημοσίου δικαίου στο καθεστώς ιδιωτικού δικαίου να γίνει όσο το δυνατό ομαλότερα. Ιδιαιτέρως, θα πρέπει να προσεχθεί τόσο η διασφάλιση της περιουσίας των περιουσιών τους υπέρ του δημοσίου, όσο και η διασφάλιση των δικαιωμάτων των υπαλλήλων τους, καθώς και η συνεχής και απρόσκοπτη ποιοτική παροχή υπηρεσιών σε συνδυασμό με την προστασία των καταναλωτών.

Τούτο θα εξαρτηθεί, βεβαίως, από το τελικό σενάριο που θα επιλεγεί για την ιδιωτικοποίηση, δηλαδή αν θα πρόκειται για πώληση ή για ένα είδος μακροχρόνιας μίσθωσης/διοικητικής άδειας, ή για μετοχοποίηση ή για πλήρη ή μερική ιδιωτικοποίηση του συνόλου ή μέρους των υπηρεσιών κάθε οργανισμού, λαμβανομένου υπόψη, τόσο του εποπτικού ρόλου που τυχόν θα μείνει σ’ αυτούς, όσο και του ρυθμιστικού ρόλου που έχει ήδη ανατεθεί σε άλλα όργανα, όπως π.χ. για την περίπτωση της Α.ΤΗ.Κ., στον Επίτροπο Ρύθμισης Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών και Ταχυδρομείων. Στην περίπτωση της Α.Λ.Κ., αν χρειάζονται νέες εγκαταστάσεις ή και εξοπλισμός, δεν αποκλείεται να χρησιμοποιηθεί η μέθοδος «built, operate, transfer» (B.O.T.), όπως έγινε με τα αεροδρόμια Λάρνακας και Πάφου. Εν πάση περιπτώσει, δεν θα ήταν ρεαλιστικό, κατά τη γνώμη μου, να εφαρμοσθεί σ’ όλους τους οργανισμούς το ίδιο σενάριο, δεδομένων των ιδιαιτεροτήτων του καθενός από αυτούς.

Η δεδομένη επιμονή της Τρόικας
Τώρα, αν πολιτικώς και κοινωνικώς είναι επιθυμητό ή όχι να προχωρήσει η αποκρατικοποίηση ή μετοχοποίηση ή ιδιωτικοποίηση, ή αν οικονομικώς αυτή συμφέρει ή δεν συμφέρει κ.τ.λ., προσωπικώς δεν είμαι αρμόδια να το κρίνω ή να το αναλύσω και, εν πάση περιπτώσει, δεν φαίνεται να είναι θέμα που αφήνει μεγάλα χρονικά περιθώρια μελέτης, δεδομένης της επιμονής της Τρόικας για άμεση προώθηση της ιδιωτικοποίησης. Βεβαίως, μπορεί να τεθεί και το ερώτημα, γιατί να επιμένει η Τρόικα τόσο πολύ σ’ αυτό το ζήτημα. Μήπως το όλο το θέμα δεν έχει να κάνει μόνο με τη δημιουργία συνθηκών ανταγωνισμού στο πεδίο των παρεχομένων από τους επηρεαζόμενους οργανισμούς υπηρεσιών, αλλά και με τις προσπάθειες ορισμένων Ευρωπαίων εταίρων μας και άλλων για προώθηση της λύσης του κυπριακού προβλήματος; Οπωσδήποτε, αν ιδιωτικοποιηθούν τόσο σημαντικοί Ημικρατικοί Οργανισμοί, θα διευκολυνθούν αρκετά οι επερχόμενες συνομιλίες, αφού δεν θα χρειάζεται πλέον να μοιρασθούν μεταξύ των δύο κοινοτήτων οι εν λόγω οργανισμοί. Ιδιωτικές εταιρείες θα είναι απ' εδώ και μπρος -πολύ πιθανόν- δημόσιες, οπόταν όποιος θέλει θα αγοράζει μετοχές. Ίδωμεν!

ΚΛΑΙΛΙΑ ΤΟΜΠΟΛΗ-ΘΕΟΔΟΥΛΟΥ
Δικηγόρος, τέως Εισαγγελέας της Δημοκρατίας